金镝律师（公众号ID:jindilaw）原创

作者 | 陈增社

行政协议作为一种兼具行政性和契约性的新型行政行为方式，在司法实践中已为行政机关所广泛采用。2019年12月出台的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议规定”）在行政诉讼法的基础上以司法解释的形式基本确立了行政协议案件的裁判规则，对于以往司法实践中出现的一些难点问题以及理论争议的热点问题作出了回应。

一、行政协议的范围

1.从协议类型上，“行政协议规定”以不完全列举的形式明确将①政府特许经营协议②土地、房屋等征收征用补偿协议③矿业权等国有自然资源使用权出让协议⑤政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议⑥以及符合该司法解释第一条规定的政府与社会资本合作协议纳入到了行政协议的范围。在2017年行政诉讼法司法解释（已失效）中就已明确其中①政府特许经营协议②土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政协议。

2.从签订主体上，该解释将①行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议②行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议排除在行政协议之外。这是因为行政协议诉讼本质上是行政诉讼，严格遵循行政诉讼的法律构造，即两造恒定，原告只能是公民、法人或者其他组织，被告只能是行政机关，且在诉讼中不允许行政机关提起反诉。

二、行政协议诉讼案件的法律适用

1.实体法适用。行政协议兼有行政性和契约型，因而对于行政协议的审查在实体法上既要适用行政法律规范进行合法性审查，又要适用民事法律规范进行合约性审查。“行政协议规定”规定，人民法院审理行政协议案件，法院可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

2.程序法适用。在程序法的适用上，《行政诉讼法》第101条规定，行政诉讼法中没有规定的适用《民事诉讼法》的相关规定，故“行政协议规定”规定，行政协议诉讼在适用《行政诉讼法》的规定之外参照适用《民事诉讼法》的相关规定自然并无问题。

三、行政协议诉讼案件诉讼请求

1.针对行政机关不依法或依约订立、履行以及违法变更、解除行政协议的行政行为，原告可请求人民法院判决行政机关①依法或者按照约定订立行政协议；②请求行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；③撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为；④或者确认该行政行为违法。

2，针对行政协议本身的效力，原告可请求人民法院依法确认行政协议的效力或者请求撤销、解除行政协议。

3.如果行政机关的违法、违约或者行使行政优益权的行为造成了原告损失，原告可请求请求行政机关赔偿或者补偿。

四、行政协议诉讼案件判决方式

1.确认判决

（1）确认行政协议无效判决。行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

（2）确认行政行为违法判决。行政机关变更、解除行政协议的行政行为违法，判决确认该行政行为违法。

（3）确认行政协议未生效判决。法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，应当判决确认该协议未生效。

（4）确认有效判决。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，

法院可以确认行政协议有效。

2. 履行判决

（1）被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，法院可以判决被告继续履行。

（2）被告变更、解除行政协议的行政行为违法，法院可以判决被告继续履行协议、采取补救措施。

（3）被告变更、解除行政协议的行政行为被撤销或者部分撤销，法院可以责令被告重新作出行政行为。

3. 撤销判决

（1）撤销行政协议。行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，当事人请求撤销的，法院可以依法判决撤销该协议。

（2）撤销行政行为。行政机关违法变更、解除行政协议的，法院可以判决撤销该行政行为。

4. 解除判决

原告请求解除行政协议符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，法院可以判决解除该协议。

5. 赔偿判决

被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，给原告造成损失的，法院可以判决被告赔偿损失。

6.补偿判决

行政机关行使行政优益权的行为合法，但给原告造成损失的，法院可以判决被告予以补偿。

五、行政协议诉讼案件举证责任分配

1.被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。

2.原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。

3.对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

六、其他要点

1.行政协议约定违约金条款或者定金条款有效。“行政协议规定”规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。

2.行政协议案件可以依法进行诉讼调解，但不能仲裁。“行政协议规定”规定，行政协议约定仲裁条款的，人民法院应当确认该条款无效。

3.行政协议非诉执行：行政机关向人民法院申请强制执行。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。